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当前中国国家安全的总体布局

2017-10-09 11:48来源:坡上的国安学
    当前中国国家安全的总体布局
 

  刘跃进

 

  (国际关系学院公共管理系,北京 100091)

 

  2013年11月决定设立国家安全委员会以来,中国在国家安全方面进行了一系列战略性布局,初步走出一条具有中国特色的国家安全道路。近年来,我国国家安全总体布局主要体现在五个方面:(1)以“国家安全委员会”为标志的国家安全体制机制的健全;(2)以“总体国家安全观”为内容的国家安全思想理论的创新;(3)以新《国家安全法》为基准的国家安全法律体系的形成;(4)以《国家安全战略纲要》为文本的国家安全方略谋划的完善;(5)以“国家安全教育日”为热点的国家安全宣传教育的推进。不久的将来,在总体国家安全观指导下的“全面保障国家安全”,将与“四个全面”一同构成我国的国家大战略;具有中国特色的国家安全话语体系将成为整个国家大战略的重要组成部分,并在包括党代会报告和人代会报告在内的党政重要文件中成为与军事国防、外交外事、社会治理等等问题并驾齐驱的独立一部分;国家安全学专业也将成为我国高等教育专业目录中的一个重要专业甚至是一级学科,开始招收国家安全学专业本科生、研究生、博士生,为我国国家安全事业培养高级别、高素质的专门人才。

 

  一、以“国家安全委员会”为标志的国家安全体制机制的健全

 

  1949年新中国成立后,逐渐形成了一种以中国共产党中央委员会(特别是政治局)和中国共产党中央军事委员会为主体的国家安全领导体制,但这种具有明显传统的国家安全体制,已不适应当前非传统安全问题日益突出、传统安全问题与非传统安全问题相互交织的国家安全新形势。此外,1983年成立的国家安全部以及此后陆续成立的地方各级国家安全厅局,虽然机构名称上有“国家安全”这个词组,但其工作职责主要是情报与反间谍,并无权管理军事国防这样的传统安全问题以及其他领域越来越广泛的各种非传统安全问题。2000年组建的“中央国家安全领导小组”,也仅仅是在“中央外事工作领导小组”上挂了一个新牌子,两块牌子一套机构,把国家安全主要限制在对外安全方面了。这说明,中国以往的国家安全体制和机制并不完善,存在着多方面问题,因而需要完善与健全。

 

  为此,2004年9月中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》,提出了“抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制”[①]的任务。

 

  2006年10月,中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,要求“健全科学、协调、高效的工作机制”。[②]

 

  2007年十七大时,大会报告又提“健全国家安全体制”。[③]此前的“国家安全工作机制”一词,在此变成了“国家安全体制”。

 

  2012年十八大时,相应的提法又变成了“完善国家安全工作机制”。[④]

 

  如此等等,说明中央高层从2004年开始,就一直在探索健全或完善“国家安全工作机制”和“国家安全体制”这一重大问题。到2013年11月中共十八届三中全会时,这种探索终于有了一个具体设想,就是决定设立国家安全委员会。

 

  2013年11月中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和全会《公报》,有一段完全相同的话:“设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。”[⑤][⑥]

 

  这就把将近十年的关于完善国家安全工作机制和国家安全体系的说法具体化了。就在这次全会上,总书记习近平就《深化改革决定》做说明时,进一步对设立国家安全委员会一事做了具体阐述。他指出:“国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定,改革发展才能不断推进。当前,中国面临对外维护国家主权、安全、发展利益,对内维护政治安全和社会稳定的双重压力,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要,需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会,加强对国家安全工作的集中统一领导,已是当务之急。”“国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略,推进国家安全法治建设,制定国家安全工作方针政策,研究解决国家安全工作中的重大问题。”[⑦]这段话指出了设立国家安全委员会的必要性和国家安全委员会的主要职责,但习近平所用术语,不是“机制”,也不是“体制”,而是“体制机制”。

 

  两个多月后,中央国家安全委员会在2014年1月24日正式成立,习近平任主席。按照规定,作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构,中央国家安全委员会向中央政治局、中央政治局常务委员会负责,统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。由此,10年来一直在提出的完善国家安全体制机制终于迈出了重要一步。

 

  2014年4月15日,习近平主持召开了中央国家安全委员会第一次会议。会上,习近平提出了“总体国家安全观”,同时对设立中央国家安全委员会的目的和中央国家安全委员会工作原则做了重要阐述。他指出:“党的十八届三中全会决定成立国家安全委员会,是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现国家长治久安的迫切要求,是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障,目的就是更好适应中国国家安全面临的新形势新任务,建立集中统一、高效权威的国家安全体制,加强对国家安全工作的领导。”他强调:“中央国家安全委员会要遵循集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效的原则,聚焦重点,抓纲带目,紧紧围绕国家安全工作的统一部署狠抓落实。”[⑧]

 

  设立国家安全委员会,既是长期以来健全或完善国家安全体制机制的一个重要结果,又是进一步完善国家安全体制机构的一个基础和开端。虽然中央国家安全委员会已经设立,但理顺国家安全管理中各种关系的任务,特别是中央一直强调的“健全国家安全体制机制”的任务,并没有最后完成。比如说,从理顺关系上看,需要尽快成立“国家的国家安全委员会”。比较现实可行的做法,是比照中央军事委员会一套人马两块牌子的模式,在“中共中央国家安全委员会”上再挂“中华人民共和国国家安全委员会”牌子,使其同时成为国家机构。此外,在“国家安全”一词由于中央国家安全委员会的设立和总体国家安全观的提出已经发生变化的情况下,1983年成立的“国家安全部”及后来陆续建立的地方国家安全厅、国家安全局,其名称中再用“国家安全”一词就不那么合适了,应根据其职责,改名为“反间谍与情报部”或“情报与反间谍部”等等。[⑨]

 

  显然,中央国家安全委员会的设立是完善国家安全工作体制机制的重要一步,但并不是完善国家安全体制机制的全部内容。近年来,对完善国家安全体制机制来说具有重要意义的另一重要举措,则是国防与军队改革。在2013年11月决定设立国家安全委员会的中共十八届三中全会上,“深化国防和军队改革”作为单独一章写进了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中。《决定》要求:“紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标,着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题,创新发展军事理论,加强军事战略指导,完善新时期军事战略方针,构建中国特色现代军事力量体系。”[⑩]为了切实做好国防和军队改革,中央军委成立了由习近平任组长的“深化国防和军队改革领导小组”。2014年3月15日,中央军委深化国防和军队改革领导小组第一次全体会议召开,强调“深化国防和军队改革,要把思想和行动统一到党中央和中央军委的决策部署上来,坚持用强军目标审视改革、以强军目标引领改革、围绕强军目标推进改革”。2016年1月,《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》公布,军改的总体目标被定位为:牢牢把握“军委管总、战区主战、军种主建”的原则,以领导管理体制、联合作战指挥体制改革为重点,协调推进规模结构、政策制度和军民融合深度发展改革。按照总体目标要求,2015年,重点组织实施领导管理体制、联合作战指挥体制改革;2016年,组织实施军队规模结构和作战力量体系、院校、武警部队改革,基本完成阶段性改革任务;2017年至2020年,对相关领域改革作进一步调整、优化和完善,持续推进各领域改革。政策制度和军民融合深度发展改革,成熟一项推进一项。[11]目前,国防与军队改革已经取得初步成效,但更深入的改革还在继续。

 

  2016年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》,用了“健全国家安全保障体制机制”的表述,并对其具体内容做了详细规划,主要内容包括:(1)制定实施政治、国土、经济、社会、资源、网络等重点领域国家安全政策,明确这些重点安全领域的中长期安全目标和政策措施,提高应对各种风险挑战的能力;(2)加强国家安全科学技术发展和装备建设,建立健全国家安全监测预警体系,强化不同领域监测预警系统的整合,提升安全信息的搜集、分析和处理能力;(3)建立外部风险冲击分类分级预警制度;(4)加强对重大安全风险的监测评估,制定国家安全重大风险事件应急处置预案;(5)健全国家安全审查制度和机制;(6)对重要领域、重大改革、重大工程、重大项目、重大政策等进行国家安全风险评估;(6)建立重点领域维护国家安全工作的协调机制,加强国家安全工作的组织协调。由此可见,十三五期间,健全国家安全体制机制的任务十分艰巨,将有大量的工作要做。

 

  2016年12月9日,中央政治局会议审议通过《关于加强国家安全工作的意见》时认为,“十八大以来,党中央高度重视国家安全工作,推动国家安全工作在制度、法治、方略、工作举措上取得了新的明显进展。”[12]这段话高度概括了中共十八大以来官方国家安全的总体布局,特别把肯定国家安全工作在“制度”方面“取得了新的明显进展”。这里没有沿用“机制”“体制”“体制机制”等不同说法,而是用了“制度”这个概念,但实质是肯定国家安全体制机制或制度方面的创新。

 

  2017年2月17日召开的国家安全工作座谈会上,习近平在谈到近年来国家安全工作时说:“党的十八大以来,党中央高度重视国家安全工作,成立中央国家安全委员会,提出总体国家安全观,明确国家安全战略方针和总体部署,推动国家安全工作取得显著成效。”[13]显然,“成立中央国家安全委员会”在此被看作是近年来官方在国家安全领域首先取得的“显著成效”。但是更重要的是,习近平在这次国家安全工作座谈会上又提出了进一步完善国家安全体制机制的一些具体任务。例如,在社会安全领域,“要完善立体化社会治安防控体系,提高社会治理整体水平,注意从源头上排查化解矛盾纠纷。要加强交通运输、消防、危险化学品等重点领域安全生产治理,遏制重特大事故的发生。”又如,在信息安全领域,“要筑牢网络安全防线,提高网络安全保障水平,强化关键信息基础设施防护,加大核心技术研发力度和市场化引导,加强网络安全预警监测,确保大数据安全,实现全天候全方位感知和有效防护。”还有,在外部安全方面,“要积极塑造外部安全环境,加强安全领域合作,引导国际社会共同维护国际安全。”同时,还“要加大对维护国家安全所需的物质、技术、装备、人才、法律、机制等保障方面的能力建设,更好适应国家安全工作需要。”[14]如此等等,正是下一步继续健全国家安全体制机制或国家安全制度时需要解决的重要问题。

 

  二、以“总体国家安全观”为内容的国家安全思想理论的创新

 

  新中国成立后,中国官方历来十分重视国家安全问题,针对不同时期的不同问题和挑战,从不同方面维护了国家安全。但是20世纪80年代初之前,官方文件并没有使用标准的“国家安全”一词,而是用“我们国家的安全”、“中国安全”、“祖国的安全”等等表达国家安全问题,用“要准备打仗”、“保卫祖国”、“加强战备”、“以阶级斗争为纲”等等来表述国家安全的保障问题。1983年,时任总理赵紫阳在政府工作报告中提出要成立国家安全部时,首次在官方文件中使用了“国家安全”一词。时隔三年,1986年9月中共十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》,再次用到标准的“国家安全”一词。20世纪90年代后,官方越来越多地用到“国家安全”一词,也越来越多地在“国家安全”概念下讨论各种国家安全问题。到了世纪之交,中国官方形成了一种“以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观。”[15]这种新安全观虽然是一种非传统的安全观,但它却是一种只关注外部安全而忽略内部安全的片面国家安全观。正因如此,在2007年中共十七大报告中,没有再出现“新安全观”字样,同时还把国家安全的整体论述置于“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分的“完善社会管理,维护社会安定团结”之下。党代会报告中国家安全问题的这种位置变化说明,官方认为中国国家安全重点问题既不在外部,也不在军事,而在国内的社会矛盾和社会问题。2012年中共十八大《报告》,“涉安”论述进一步扩大,其中许多方面正是各种非传统安全问题,包括粮食、食品、药品、医疗、信息、网络、经济、人民生命财产、公共、生态、能源、资源、国际等方面的安全问题,这就更多地体现出一种包容传统和非传统多方面安全问题的非传统安全思维,初步显出了总体国家安全观的雏形。[16]

 

  2014年4月15日国家安全委员会第一次会议上,习近平提出的“总体国家安全观”,在官方来说是一种里程碑意义的创新。总体国家安全观内容丰富,涉及的问题广泛,但大体上可以概括为这样几个方面:(1)提出要走一条“以人民安全为宗旨”的中国特色国家安全道路的;(2)要求构建一个集外部与内部、传统与非传统各方面安全问题为一体的国家安全体系;(3)把安全与发展放在同等重要地位上,形成了一种以安全与发展为中心的新思维;(4)超越本国安全的狭隘思维,把他国安全与本国安全紧密联系起来,倡导“以促进国际安全为依托”的共同安全理念。

 

  习近平在阐述总体国家安全观时首先指出:“当前中国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。”[17]在此,习近平对国家安全不同要素在当代国家体系中的地位作了说明,认为人民安全是国家安全的宗旨,政治安全是国家安全的根本,经济安全是国家安全的基础,军事安全、文化安全、社会安全等是整体国家安全的保障,“促进国际安全”是国家安全的依托。这说明,在国家安全的各个要素中,只有人民安全是才最终目的,才具有终极意义,其他要素,无论是政治安全、经济安全、军事安全,还是文化安全、社会安全、科技安全等等,都是不同的保障措施和手段。所谓政治安全是根本,就是说政治安全是国家安全及人民安全的根本保障;所谓经济安全是基础,就是说经济安全是国家安全及人民安全的基础保障。军事、文化、社会安全等等要求,虽然都是国家安全和人民安全保障,但具体来说发挥什么样的保障作用,如何定位与概括它们各自不同的保障作用,正是国家安全理论进一步创新需要研究的重要问题。

 

  接着,习近平阐述总体国家安全观时提出了构建国家安全体系的重大理论问题。他强调:必须既重视外部安全又重视内部安全,既重视国土安全又重视国民安全,既重视传统安全又重视非传统安全,构建一个集各种安全要素为一体的“国家安全体系。”[18]在此,有人根据习近平在既重视传统安全又重视非传统安全一段中提到11个安全要素,认定当代国家安全体系就是一个包括上述11个安全要素的体系。事实上,人们所说“11个安全”中的“核安全”不是一个与其他10个要素平起平坐的一级要素,而是处于军事、科技、资源等不同安全要素下的二级安全要素。此外,习近平提到的“人民安全”和“国民安全”,在国家安全理论研究中也可以统一为“国民安全”,以“国民安全”之名置于整个国家安全体系之中。与此同时,对当代国家安全特别是对当前中国国家安全来说十分重要的主权安全,也应该明确置于国家安全一级要素之中。虽然习近平在上述文字中并没有提到主权安全,但由于主权安全在国家安全中具有极端的重要性,而且包括习近平在内的历届领导人对主权安全都非常重视,因而应明确地把主权安全作为一级要素置于国家安全体系之中。按照逻辑关系和理论地位,我们应该依次把国民安全、国土安全、资源安全、经济安全、社会安全、政治安全、军事安全、主权安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全这“12个安全”,放在当代国家安全一级要素的位置上。毫无疑问,在这个包括外部安全和内部安全、传统安全与非传统安全在内的当代国家安全体系中,国民安全处于首要地位、核心地位,是整个国家安全和国家安全活动的终极价值。后来,在不同场合讲到国家安全问题时,习近平反复强调“以人民为宗旨”的国家安全核心价值观。2017年2月17日,在其主持召开的国家安全工作座谈会上,习近平不仅再次强调国家安全要“以人民安全为宗旨”,并且特别强调:“国家安全工作归根结底是保障人民利益,要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民,为群众安居乐业提供坚强保障。”[19]这种以人民安全、人民利益、人民安居乐业为最高价值取向的“人民安全观”,在国家安全领域贯彻落实了中共“全心全意为人民服务”的宗旨要求,充分体现了《中华人民共和国宪法》“一切权力属于人民”的制度规范,是中国特色国家安全道路的首要内容、核心内容、第一要义。

 

  总体国家安全观虽然主要在讲国家安全问题,但它并不局限于国家安全,而是把国家安全作为一个开放系统,与整个社会发展联系起来进行思考。对此,习近平指出:要“既重视发展问题,又重视安全问题,发展是安全的基础,安全是发展的条件,富国才能强兵,强兵才能卫国。”[20]这种安全与发展并重的思想,突破了改革开放以来一直强调的“以经济建设为中心”的思想,事实上是把国家安全与经济社会发展同时作为党和政府的中心工作,从而使党和政府的工作由“一个中心”变成了“两个中心”。这一转变,是30多年来中国经济社会发展结果在今天提出的客观要求,符合当前和今后中国经济社会发展的客观需要。众所周知,国家大战略包括两个方面,一是安全战略,二是发展战略。改革开放初期,“世界大战一时打不起来”和“阶级斗争不是主要矛盾”的安全状态,以及国民经济走到“崩溃边缘”的发展需要,使党和政府可以放低安全要求,在低水平的安全状态下把经济建设作为中心工作,把发展作为第一要务。这种在低水平安全有保障的前提下把经济社会发展放在首位的做法,符合当时中国国情和实际需要。但是到了今天,中国的经济社会发展已经取得巨大成就,发展中陆续出现的各种安全问题越来越突出,这不仅使中国难以追求与经济社会发展相适应的高水平安全,而且就连以往的低水平安全也难以保障了。为此,必须把安全放在与发展同等重要的地位来进行国家大战略布局,把“全面保障国家安全”作为与“全面建成小康社会”同等重要的国家大战略目标。国家大战略的这种转变与布局,既是总体国家安全观的重要理论内容,也是整个国家大战略的创新,是对“四个全面”战略布局的重要补充。在总体国家安全观指导下的“全面保障国家安全”,与“四个全面”一同构成了我国的国家大战略。为此,我们需要在适当的时候,把“全面保障国家安全”与“四个全面”结合起来,把“四个全面”扩展为具有国家大战略性质的“五个全面”,即:全面建成小康社会、全面保障国家安全、全面深化改革、全面依法法国、全面从严治党。

 

  总体国家安全观不仅突破了国家安全,而且还超越了本国安全,把本国安全与他国安全及整个人类安全联系起来进行思考。在阐述总体国家安全观时,习近平分别以“国际安全”、“外部安全”、“共同安全”三个重要理念阐述了本国安全与他国安全的关系。第一,在阐述走“一条中国特色国家安全道路”时,习近平强调要“以促进国际安全为依托”,从而把国家安全与国际安全联系起来进行思考。第二,在阐述“贯彻落实总体国家安全观”时,习近平要求“必须既重视外部安全,又重视内部安全”,这就把“国家安全”理解为内部安全与外部安全的统一,从而在理论逻辑上把本国安全天然地与国际安全、他国安全紧密联系在了一起。第三,在如何看待和处理国际安全、外部安全、他国安全问题上,总体国家安全观超过传统安全思维,不是把他人当地狱,不是把他国当敌人,而是强调共同安全,强调他国安全、国际安全对本国安全的重要性。对此,习近平要求,“既重视自身安全,又重视共同安全,打造命运共同体,推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。”

 

  那么如何在把国家与国际、内部与安全、本国与他国等不同方面的安全问题联系起来的情况下来促进国际安全、保障本国安全呢?总体国家安全观提出后不久召开的第四次亚信峰会上,习近平以“亚洲安全观”的名义提出了共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全的国际安全新理念。习近平认为,“应该积极倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,创新安全理念,搭建地区安全和合作新架构,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。”他对这四个国际安全理念的解释是:“共同,就是要尊重和保障每一个国家安全”;“综合,就是要统筹维护传统领域和非传统领域安全”;“合作,就是要通过对话合作,促进各国和本地区安全”;“可持续,就是要发展和安全并重以实现持久安全。”

 

  近年来,在国际国内不同场合,习近平针对不同问题,从不同方面、不同角度多次讲到国际安全问题,使国际安全思想成为其国家安全思想理论的重要组成部门。2017年2月17日召开的国家安全工作座谈会上,习近平进一步把“以促进国际安全为依托”的思想,发展到“引导国际安全共同维护国际安全”的新阶段。他指出:“认清国家安全形势,维护国家安全,要立足国际秩序大变局来把握规律,立足防范风险的大前提来统筹,立足中国发展重要战略机遇期大背景来谋划。”他特别指出:“要引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序”;“要积极塑造外部安全环境,加强安全领域合作,引导国际社会共同维护国际安全。”[21]这样一种新提法,体现出一种更加主动、更加积极、更多承担的国际安全新思维,在一定程度上发展了“以促进国际安全为依托”的思想,成为总体国家安全观中更富新意的国际安全思想。

 

  由于在强调那些只有非传统国家安全观才强调的各种非传统要素的同时,还强调政治安全、军事安全和国土安全等传统国家安全观早就强调的传统要素,而且特别强调国家安全工作“以人民安全为宗旨”、“一切为了人民”、“归根结底是保障人民利益”,总体国家安全观便把各种传统要素和各非传统要素有机统一到“以人民安全为宗旨”的中国特色国家安全体系之中,因而是一种民主的系统国家安全观,也是一种“高级非传统国家安全观”。[22]

 

  三、以新《国家安全法》为基准的国家安全法律体系的形成

 

  中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,虽然出现了“设立国家安全委员会”的重要决定,重复了过去近十年中不断提到的“完善国家安全体制和国家安全战略”问题,但也如同过去一样没有提“国家安全法治”问题。这个重大遗憾,在习近平就《深化改革决定》关于设立国家安全会的问题向中央全会作说明时,得到了补充。习近平的说明,在指出设立国家安全委员会必要性的同时,一方面把过去的“完善国家安全战略”具体化为“制定和实施国家安全战略”,并把其作为国家安全委员会的首要职责;另一方面提出了一个官方过去从来没有提过的“推进国家安全法治建设”的任务,把其作为国家安全委员会四大职责的第二职责。

 

  在当代各国法律体系中,既有包含“国家安全”之名的国家安全法律和国家安全法条,也有许多没有“国家安全”之名的国家安全法律和国家安全法条。无论是从传统国家安全观和传统国家安全思维的角度看,还是从非传统国家安全观和非传统国家安全思维的角度看,情况都是这样。在传统国家安全观的视野中,政治、军事、领土、主权、情报、保密等,都是国家安全问题,因而关于军事、政治、领土、主权、情报、保密的法律和法条,无论其是否包含“国家安全”一词,都是国家安全法制及国家安全法治的重要内容。名称中含有“国家安全”一词的《中华人民共和国国家安全法》(无论是旧法还是新法),无疑是重要的国家安全法律,是国家安全法治建设的重要依据;名称中不含“国家安全”一词的《中华人民共和国保密法》、《中华人民共和国反分裂国家法》、《中华人民共和国反间谍法》等等,无疑也是重要的国家安全法律,是国家安全法治建设的重要内容。此外,我们虽然不能说《中华人民共和国宪法》是国家安全法,但其内容中却包含了许多有“国家安全”之名和无“国家安全”之名的国家安全宪法条款。同样,《中华人民共和国刑法》虽然也不是专门的国家安全法律,但其中也包含了许多有“国家安全”之名和无“国家安全”之名的国家安全刑法条款。此外,还有大量法律包含着各种不同方面、不同形式的国家安全法律条款。这些国家安全法律和国家安全法条的执行,都是国家安全法治的不同体现。因此,虽然中央以往没有明确提过“国家安全法治”,但国家安全法治则一直不同程度、不同形式地存在着。

 

  但同时不可否认的是,中国的国家安全法律体系在过去非常不完善,国家安全法治建设相对其他领域也非常滞后,一些非常明显的问题长期得不到解决,一些比较重要的修法和立法难以完成。例如,1993年颁布实施的《国家安全法》(旧《国家安全法》),就是一部名实不副的法律,一开始就存在着明显的缺陷,专家学者多年来都在呼吁要对其进行修订,并提出了许多有益的修订意见和建议,但长期以来就是没有结果。还有,在信息时代,信息情报工作越来越重要,但长期以来也没有相应的法律条款,更没有相应的专门法律,相应的立法工作始终没有结果。在这种情况下,习近平在中央决定设立国家安全委员会的时候,明确把“推进国家安全法治建设”作为国家安全委员会的主要职责之一,具有非常重要的现实意义,对后来相关立法工作的迅速推进,相关法律的很快出台,起到了重要推动作用,而且还将继续发挥重要的推动作用。

 

  首先,多年来学者们关于修订93看版旧《国家安全法》建议很快有了结果,由旧《国家安全法》修订而来的《反间谍法》2014年11月颁布实施,旧《国家安全法》同时被废止,名副其实的新《国家安全法》2015年7月1日颁布实施。无论是《反间谍法》还是新《国家安全法》,都非常重视国家安全与公民权利的平衡,在赋予反间谍机关和其他国家安全职能部门相关职权的同时,也对其职权的行使做出了明确限制。例如,《反间谍法》规定:“反间谍工作应当依法进行,尊重和保障人权,保障公民和组织的合法权益。”“任何个人和组织对国家安全机关及其工作人员超越职权、滥用职权和其他违法行为,都有权向上级国家安全机关或者有关部门检举、控告。受理检举、控告的国家安全机关或者有关部门应当及时查清事实,负责处理,并将处理结果及时告知检举人、控告人。”“国家安全机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,或者有非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证、违反规定泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私等行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”再如,新《国家安全法》规定:“维护国家安全,应当遵守宪法和法律,坚持社会主义法治原则,尊重和保障人权,依法保护公民的权利和自由。”“国家机关及其工作人员在国家安全工作和涉及国家安全活动中,应当严格依法履行职责,不得超越职权、滥用职权,不得侵犯个人和组织的合法权益。”这说明,无论是《反间谍法》还是新《国家安全法》,都贯彻落实了总体国家安全观,体现了“以人民安全为宗旨”的国家安全核心价值观。此外,新《国家安全法》在规范各种传统国家安全问题的同时,还对大量非传统安全问题做了规范,在涉及政治、军事、领土、主权等传统国家安全领域的同时,也涉及到了科技、文化、生态、信息等非传统国家安全领域。这样的法律规范,反映出中国国家安全立法的重大进步,给中国国家安全法治建设提供了良好的法律文本和法律依据。

 

  其次,《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》《网络安全法》等国家安全类法律陆续出台,使国家安全法律体系的完善又向前迈出重要一步。2015年12月27日颁布、2016年1月1日起实施的《反恐怖主义法》第一条指出:“为了防范和惩治恐怖活动,加强反恐怖主义工作,维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全,根据宪法,制定本法。”这说明,反恐是维护国家安全的需要,也是维护公共安全和人民生命财产安全的需要。《反恐法》虽然不能说是一部专门的国家安全法律,但其首要功能则在于保障国家安全。2016年4月28日颁布、2017年1月1日起实施的《境外非政府组织境内活动管理法》,虽然其立法宗旨在第一条中被概括为“为了规范、引导境外非政府组织在中国境内的活动,保障其合法权益,促进交流与合作”,但从非传统安全观来看,这部法律不仅与国家安全密切相关,而且在很大程度上也是一部名称中不含“国家安全”一词的国家安全法律。这是因为,境外非政府组织在一国国内的活动,如果不受法律规范制约,势必给国家安全带来多方面的不良影响。因此,本法第四十三条规定:“国家安全、外交外事、财政、金融监督管理、海关、税务、外国专家等部门按照各自职责对境外非政府组织及其代表机构依法实施监督管理。”2016年11月7日颁布、2017年6月1日起实施的《网络安全法》,在第一条明确的立法宗旨中,国家安全被明确提了出来:“为了保障网络安全,维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进经济社会信息化健康发展,制定本法。”

 

  再次,按照《十二届全国人大常委会立法规划》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,还有大量的国家安全法律将在未来几年内颁布实施。在2015年6月1日修订的《十二届全国人大常委会立法规划》中,除《军事设施保护法》(2014年8月1日修订)《反间谍法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》(规划中的名称是《境外非政府组织管理法》)《国防交通法》《网络安全法》等法律制定或修订完成并已颁布外,还有《陆地国界法》《人民防空法》《现役军官法》《核安全法》《航空法》《国家经济安全法》等国家安全法律也在规划的名录之中。2016年出台的《十三五规划纲要》,把“加强国家安全法治建设”作为重要内容,在要求“贯彻落实国家安全法,出台相关实施细则”的同时,还计划“推进国家经济安全、防扩散、国家情报、网络安全、出口管制、外国代理人登记、外资安全审查等涉及国家安全的立法工作,加快健全国家安全法律制度体系,充分运用法律手段维护国家安全。”其中提到的《网络安全法》此后不久就颁布了,《国家经济安全法》也已经出现在全国人大立法规划中,《国家安全法实施细则》、《防扩散法》、《国家情报法》、《出口管制法》、《外国代理人登记法》、《外资安全审查法》等法律也陆续进入立法规划。很快,《中华人民共和国国家情报法》于2017年6月27日由全国人民代表大会常务委员会发布,2017年6月28日起施行。在这里法律修订或制定完成,并颁布实施后,中国将初步形成一个比较完善的国家安全法律体系。

 

  虽说国家安全立法是“推进国家安全法治建设”的起点和重要一步,但比较完善的国家安全法律体系的形成并不是国家安全法治建设的完成。与社会主义法治建设的其他领域一样,国家安全领域仅仅“有法可依”还不“国家安全法治”。“国家安全法治”不仅要求“有法可依”,更要求“有法必依”“执法必严”“违法必究”。《国家情报法》颁布后,人们从为国家情报工作授权的角度讲了很多,但事实上,《国家情报法》最重要的意义并不是“授权”,而是“限权”,是把以往不受法律制约的情报权力关进法治的笼子里,使其在法治的轨道上运行。[23]

 

  从当前中国整个法治建设现状来看,如果说其他领域都远远没达到这一要求,那么国家安全领域要达到这一要求就更加困难了。因此,要真正“推进国家安全法治建设”,特别是最终实现国家安全法治,还有相当长的路需要法学界、国家安全学界、国家安全政界携手合作,共同跋涉。[24]

 

  四、以《国家安全战略纲要》为文本的国家安全方略的完善

 

  制定实施国家安全战略,是当今世界各国保障国家安全的重要措施之一。美国不仅是世界上最早颁布实施《国家安全法》的国家,而且也是世界上最早出台成文的国家安全战略文本的国家。1950年出台的国家安全委员会第68号文件《美国国家安全的目标和计划》,虽然名称上并没有“战略”一词,但还是被称为世界史上第一个成文的“国家安全战略”。美国国会1986年通过的《戈德华特一尼科尔斯国防部改组法》,规定“总统应每年向国会递交一份综合性的美国国家安全战略报告”。根据这一法案,里根总统于1987年向国会递交了一份完整成文的《美国国家安全战略报告》,这也成为历史上文本名称中直接包含“国家安全战略”一词的名副其实的国家安全战略。此后,每隔一两年,美国就出台这样一份完整成文的国家安全战略报告。冷战时期,苏联作为世界上唯一能够与美国抗衡的另一个超级大国,自然有自己的国家安全战略,但却一直没有完整成文的国家安全战略文本。1996年,俄罗斯总统叶利钦向联邦委员会提交了《国家安全咨文》;1997年底,他又签署了俄罗斯独立以来第一份《俄罗斯联邦国家安全构想》。三年后的2000年,第二份《俄罗斯联邦国家安全构想》出台。这些文件虽然在名称上没有“战略”一词,但事实上就是国家安全战略文本。2009年5月,梅德韦杰夫总统签署命令公布的《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》,在内容上是对2000年版《俄联邦国家安全构想》的继承和发展,形式上则使用了“国家安全战略”这一标准术语。2015年12月31日,普京总统批准了《俄罗斯联邦国家安全战略》,由此取代《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》。普京版《国家安全战略》文本,在内容上有不少更新,但体系结构却基本沿袭梅德韦杰夫版《国家安全战略》,而且也在文本标题上使用了“国家安全战略”这一标准用语。在日本,2013年11月27日成立“国家安全保障会议”后,12月17日又通过日本历史上第一份《国家安全保障战略》,以规划日本未来10年的外交和安保基本方针。这里的“安全保障”,无论是作为机构名称,还是作为战略文本的名称,对应的都英文security一词。日本、韩国等使用汉字的国家,不仅根据security的具体语境,常把其译为“安全保障”,而且还把自己国家的相应机构、法律、战略等名称表述为相对具体的“安全保障”或“安保”,而不是抽象的“安全”。当然,制定国家安全战略,推出国家安全战略文本的国家,不只能美、俄、日三国,英、法、德等世界主要大国,如今都有本国不同形式的国家安全战略文本。

 

  正因制定实施国家安全战略已经成为世界各国特别是各大国在当今时代保障国家安全的重要措施,中国学界在世纪之交时就提出了制定中国国家安全战略的建议。[25]此后,官方也开始探索制定国家安全战略的问题。2004年9月中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》,在首次提出“抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制”任务的同时,还首次提出了“完善国家安全战略”的任务。后来,任何一份官方文件,如果对国家安全问题有集中论述,都会在提出“健全”或“完善”国家安全“体制”或“机制”的同时,也强调要“完善国家安全战略”。2013年中共十八届三中全会通过的《深改决定》,以及全会发布的《公报》,还在提“完善国家安全战略”。此前不久,在有关部门征求关于制定国家安全战略的意见和建议时,本人已向他们提出,从2004年中央就提“完善国家安全战略”,到今天都快10年了,还在提“完善国家安全战略”,一直都没有“完善”出个结果,所以再出文件时不要重复“完善国家安全战略”的提法了,而应进一步提“尽快完善国家安全战略”。因此,当看到十八届三中全会的《深改决定》和《公报》还在重复“完善国家安全战略”的提法时,当时感觉非常无奈。然而紧接着让人振奋的是,习近平在随后对中央决定“设立国家安全委员会”一事作说明时,没有重复“完善国家安全战略”的提法,而是把“制定和实施国家安全战略”作为国家安全委员会的首要职责提出,这就向世人宣告:中国的国家安全战略文本出台为时不远。[26]

 

  随着中央国家安全委员会于2014年1月成立, “总体国家安全观”在2014年4月15日中央国家安全委员会第一会议上提出,中国第一个完整的国家安全战略文本《国家安全战略纲要》在2015年1月23日中共中央政治局会议审议通过。这一《纲要》虽然没有公开发布,但作为中国第一个国家安全战略文本,在中国国家安全理论与实践方面还是具有非常重要的开拓意义,也是中国官方国家安全理论与实践的一个重要创新。

 

  《国家安全战略纲要》是在总体国家安全观指导下、根据总体国家安全观基本精神和主要内容制定的,是一部“以人民安全为宗旨”统领传统安全问题和非传统安全问题,着眼于全面保障中国国家安全的总体性国家安全战略。在审议通过《国家安全战略纲要》时,中央政治局会议认为:“在新形势下维护国家安全,必须坚持以总体国家安全观为指导,坚决维护国家核心和重大利益,以人民安全为宗旨,在发展和改革开放中促安全,走中国特色国家安全道路。”由此,总体国家安全观确立的“以人民安全为宗旨”的核心价值观,首先被落实到国家安全战略文本中,成为中国国家安全战略的根本目标。把中国人民的利益和安全作为国家安全战略根本目标,既是贯彻落实总体国家安全观的必然要求,也是《中华人民共和国宪法》“一切权力属于人民”和《中国共产党党章》“全心全意为人民服务”精神实质的体现。在社会主义的中华人民共和国,人民的利益和安全,也只有人民的利益和安全,才是最核心最重大的国家利益和国家安全,才是国家安全战略恒久不变的根本目标。

 

  在明确国家安全战略根本目标的同时,《国家安全战略纲要》也必然要在总体国家安全观指导下确立国家安全战略的总体目标。中共中央政治局会议审议通过《国家安全战略纲要》时要求:“坚持正确义利观,实现全面、共同、合作、可持续安全”。这里的“坚持正确义利观”与“合作安全”,可以看作是实现安全的措施和手段,而“全面安全”、“共同安全”和“可持续安全”,则是中国国家安全的总体目标。从空间布局看,中国国家安全战略总体目标是兼顾内部与外部、本国与他国、人与物、传统与非传统以及经济社会发展的“全面安全”“共同安全”。从时间布局看,中国国家安全战略总体目标是兼顾当下与长远的“可持续安全”。“全面安全”、“共同安全”和“可持续安全”,是当前中国国家安全战略的总体目标。[27]

 

  在根本目标和总体目标之外,《国家安全战略纲要》必然还会给出一些具体目标,如政治安全的目标、经济安全的目标、军事安全的目标、信息网络的安全目标、生态环境的安全目标等等。

 

  审议通过《国家安全战略纲要》时,中共中央政治局会议还提出了实现国家安全战略目标、保障国家安全的重要战略措施和手段:(1)坚持以总体国家安全为指导;(2)增强忧患意识,做到居安思危,加强国家安全意识教育;(3)在发展和改革开放中促安全,走中国特色国家安全道路;(4)做好各个领域的国家安全工作;(5)把法治贯穿于维护国家安全的全过程;(6)坚持中国共产党对国家安全工作的领导,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制和工作机制等。

 

  一直以来,英文strategy被定译为“战略”,而且与national security(国家安全)联系起来时几乎百分之百被译作“战略”。由此,与英语中有一个national security strategy词组一样,汉语中也出现了“国家安全战略”这样一个标准用语。这样一个汉语词组,无意中把“国家安全”及有关国家安全的宏观规划与“战”即“战争”不可分割地联系在一起了,有意无意地把国家安全置于“战”即“战争”的语境中。这种语词搭配,虽然与人类历史上的国家安全实际非常一致,甚至与“冷战”时期的国家安全实际也比较一致,但在“后冷战”时期,特别是在和平与发展日益成为时代主题今天,已经与越来越重视合作、共享、共赢,并越来越后置“战争”的安全现实不那么协调了。在后置甚至摈弃战争成为安全的主流思维和主流行为的非传统安全思维中,把国家安全与“战”不可分割地联系在一起已经不合时宜。虽说今天的国家安全并没有完全摆脱战争,而且也难完全摆脱战争,但毫无疑问的是,国家安全已经不仅仅是战争问题。战争不仅不是解决国家安全问题的唯一手段,而且也不是解决国家安全问题的首选手段,而是最后的“保底手段”。这一现实反映到语言中,就使汉语“国家安全战略”一词变得不再那么恰当、那么合适、那么准确了。正因如此,2016年5月参加第九届政治学与国际关系学术共同体年会时,本人在小组讨论中讲到,国家安全现实使我们应该把汉语“军队”一词改为“队伍”,把汉语“国家安全战略”一词改为“国家安全方略”。虽然这是一时有感而发,事后也没有继续深入思考这,但半年后,官媒报道中共中央政治局会议讨论国家安全问题,说到会议讨论的国家安全问题时,相关的用词不是“战略”,而是“方略”,这又引起了本人的思考。

 

  2016年12月9日,中共中央政治局会议审议通过《关于加强国家安全工作的意见》时认为,“十八大以来,党中央高度重视国家安全工作,推动国家安全工作在制度、法治、方略、工作举措上取得了新的明显进展。”这段话中,“法治”、“举措”无疑是国家安全论域的惯常用语,但“制度”、“方略”二词则不同以往。由于这里讲的是国家安全问题,因而这几个词表达的就是“国家安全制度”、“国家安全法治”、“国家安全方略”、“国家安全工作举措”。显然,“国家安全法治”“国家安全工作举措”两个词组,与以往没有什么区别,但“国家安全制度”不同于过去“国家安全机制”“国家安全体制”及“国家安全体制机制”等等说法,“国家安全方略”与不同于通常的“国家安全战略”一词。深入分析可以看出,在国家安全领域用“方略”一词,而不用“战略”的传统说法,使“国家安全战略”变为“国家安全方略”,体现了由传统安全观向非传统安全观、由传统安全思维向非传统安全思维的转变,有利于更好应对传统安全问题与非传统安全问题相互交织这一更为复杂的国家安全形势。

 

  中共中央政治局会议审议通过《关于加强国家安全工作的意见》时指出:“中国社会政治大局总体稳定,但国家安全环境仍然复杂,对做好新形势下国家安全工作提出了更高要求。要准确把握中国国家安全所处的历史方位和面临的形势任务,认清加强国家安全工作的极端重要性,强化责任担当,加强国家安全能力建设,切实做好国家安全各项工作,切实维护国家主权、安全、发展利益,不断开创国家安全工作新局面。”会议强调,“必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,统筹国内国际两个大局,统筹发展安全两件大事,有效整合各方面力量,综合运用各种手段,维护各领域国家安全,构建国家安全体系,走中国特色国家安全道路;必须坚持集中统一、高效权威的国家安全领导体制;必须坚持国家安全一切为了人民,一切依靠人民;必须坚持社会主义法治原则;必须开展国家安全宣传教育,增强全社会国家安全意识。”《关于加强国家安全工作的意见》的文件名虽然没有“国家安全战略”一词,这一文件虽然与原来的《国家安全战略纲要》一样没有公开,但根据报道中涉及的内容,这一决定指出了当前中国国家安全工作的具体任务,因而是一份从方针政策层次规划国家安全战略的更加具体的文本,当然也可以在更好地体现非传统安全思维上把其说成是更加具体的国家安全方略文本。

 

  虽然《关于加强国家安全工作的意见》与《国家安全战略纲要》一样,都没有公开发布,但通过官媒报道可以清楚看到,《关于加强国家安全工作的意见》是对总体国家安全观特别是对《国家安全战略纲要》具体化,是《国家安全战略纲要》的贯彻落实,是比国家安全战略更为具体的国家安全工作方针政策,因而是《国家安全战略纲要》的进一步完善。

 

  国家安全战略既需要通过更加具体的国家安全方针政策加以贯彻落实,也需要通过更有针对性的国家安全不同领域战略规划加以贯彻落实。在2016年12月9日中央政治局审议通过《关于加强国家安全工件的意见》后不到20天,中央网信领导小组批准了《国家网络空间安全战略》,并由网信办公开发布。《网络空间安全战略》开头写道:“信息技术广泛应用和网络空间兴起发展,极大促进了经济社会繁荣进步,同时也带来了新的安全风险和挑战。网络空间安全(以下称网络安全)事关人类共同利益,事关世界和平与发展,事关各国国家安全。维护中国网络安全是协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的重要举措,是实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。为贯彻落实习近平主席关于推进全球互联网治理体系变革的‘四项原则’和构建网络空间命运共同体的‘五点主张’,阐明中国关于网络空间发展和安全的重大立场,指导中国网络安全工作,维护国家在网络空间的主权、安全、发展利益,制定本战略。”

 

  这里的“四项原则”和“五点主张”,是习近平主席2015年12月16日在第二届世界互联网大会发表主旨演讲提出的,其中“四项原则”具体指:(1)尊重网络主权;(2)维护和平安全;(3)促进开放合作;(4)构建良好秩序。“五点主张”分别是:(1)加快全球网络基础设施建设,促进互联互通,让更多发展中国家和人民共享互联网带来的发展机遇;(2)打造网上文化交流共享平台,促进交流互鉴,推动世界优秀文化交流互鉴,推动各国人民情感交流、心灵沟通;(3)推动网络经济创新发展,促进共同繁荣,促进世界范围内投资和贸易发展,推动全球数字经济发展;(4)保障网络安全,促进有序发展,推动制定各方普遍接受的网络空间国际规则,共同维护网络空间和平安全;(5)构建互联网治理体系,促进公平正义,应该坚持多边参与、多方参与,更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。

 

  《国家网络空间安全战略》是总体国家安全观和《国家安全战略纲要》在网络安全领域的贯彻落实,从战略上阐明了中国关于网络空间发展和网络空间安全的重大立场和主张,明确了中国网络安全的战略方针和主要任务,成为指导当前和今后一段时间内中国网络安全工作的纲领性文件。

 

  在总体国家安全布局中,不仅“全面保障国家安全”将与“四个全面”一同构成我国的国家大战略,而且具有中国特色的国家安全话语体系将成为整个国家大战略的重要组成部分,并在包括党代会报告和人代会报告在内的党政重要文件中成为与军事国防、外交外事、社会治理等等问题并驾齐驱的独立一部分。

 

  五、以“国家安全教育日”为热点的国家安全宣传教育的推进

 

  进行国家安全宣传教育,是开展国家安全工作和强化公民国家安全意识的重要措施。自国家安全部于1983年成立以来,特别是1993年旧《国家安全法》颁布实施以后,“国家安全宣传教育”就不时被提出来,从中央到地方几乎年年都在开展各种不同形式的国家安全宣传教育活动。但是,与以往的“国家安全机关”职责主要在反间谍情报方面一样,与1993年旧《国家安全法》主要是一部反间谍侦察法一样,过去的“国家安全宣传教育”事实是只是隐蔽战线的反谍防谍及保密方面的宣传教育,而不是完整意义上的国家安全宣传教育。事实上,反谍防谍和保密教育,只是国家安全宣传教育的一部分内容,而不是国家安全宣传教育的全部内容。以往没有“国家安全”之名的“国防教育”,其实也是国家安全教育,而且是更重要的国家安全教育。这就是说,不仅过去以“国家安全教育”之名开展的反谍防谍和保密教育是国家安全宣传教育的组成部分,而且没有直接以“国家安全教育”之名开展的国防教育也是国家安全宣传教育的重要组成部分。以往的国防教育、保密教育、反间谍教育等等,正是不同内容的国家安全教育。即便在传统安全观的视野中,国家安全也不仅仅是反谍保密,起码还包括军事国防这一重要的传统安全内容。因此,把国家安全宣传教育等同于反谍保密教育,不仅在后来的非传统安全观视野中是狭隘的,而且在当时的传统安全观视野中也是狭隘的。然而吊诡是,虽然传统国家安全领域并不局限于反谍保密,但长期以来的国家安全宣传教育却被有意无意限定在反谍保密教育的范围内。

 

  在中央国家安全委员会设立之前,在总体国家安全观提出之前,在新《国家安全法》颁布实施之前,虽然学术界早已创立了统一了内部与外部、传统与非传统各方面安全问题的总体性国家安全理论——“国家安全学”[28],但实务部门却没有一个能够统领内部与外部、传统与非传统各方面安全工作的专门性国家安全机构,也难以开展包括外部与内容、传统与非传统各方面安全问题的总体性国家安全宣传教育活动。许多本应归于“国家安全宣传教育”名下的宣传教育活动,例如传统的国防教育,以及非传统的信息安全教育、生态安全教育,却没有统一到总体国家安全教育的名下。这种情况,在中央国家安全委员会设立、总体国家安全观提出、新《国家安全法》颁布实施后,才逐渐开始出现转变。从以往不同名称、分门别类的国家安全教育,到统一完整的总体性国家安全宣传教育,是近年来中国国家安全宣传教育的重要转变,也是中国官方国家安全宣传教育的重要创新。

 

  总体国家安全观提出之后,不仅中央国安办开始组织编写以总体国家安全观为主要内容的宣传教育材料,而且宣传教育部门也开始把总体国家安全观作为国家安全宣传教育的主要内容。2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅发出的《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》,把加强国家安全教育作为当前高校宣传思想工作的主要任务之一。2015年10月,海南省教育厅举办“2015年秋季形势与政策课备课会暨《基础》培训班”时,宣布将国家安全教育纳入全省高校公共必修课《思想道德修养与法律基础》,使国家安全教育进入全省18所高校课堂。这些国家安全宣传教育活动,虽然都在强调以总体国家安全观为指导,但由于一时还没有真正理解总体国家安全观的深刻含义和丰富内容,具体工作中对总体国家安全观的落实一时难以全面到位,常常还是把反谍保密作为国家安全教育的主要内容,具体负责国家安全宣传教育活动的还是以反间谍情报工作为主的国家安全厅局。这种现象说明,2014年和2015年,整体上还处于从反谍保密的国家安全宣传教育到总体性国家安全宣传教育的过渡阶段。

 

  虽然在总体国家安全观提出不久,中央国安办就开始组织编写以总体国家安全观为主要内容的宣传教育材料,宣传教育部门也开始把总体国家安全观作为国家安全宣传教育的主要内容,但在国家安全宣传教育方面具有里程碑意义的创新,则是新《国家安全法》对“全民国家安全教育日”的确立,以及对国家安全进入国民教育体系和公务员培训体系的规定。2015年7月1日颁布实施的新《国国家安全法》,将4月15日定为“全民国家安全教育日”。新《国家安全法》第七十六条进一步规定:“国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导,通过多种形式开展国家安全宣传教育活动,将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系,增强全民国家安全意识。”

 

  虽然新《国家安全法》并没有规定国家安全宣传教育的具体内容,但由于这部《国家安全法》本身是一部超越反谍防谍而广泛包纳从传统到非传统各方面国家安全事务的总体性国家安全法,因而由其规定的国家安全宣传教育,具体内容必然是与这部法律相适应的总体性国家安全宣传教育。只是由于历史的惯性,从中央到地方的某些部分行政部门,一时还没有适应“总体国家安全”新思维,常常自觉不自觉地把反谍防谍及保密工作当成国家安全教育的主要内容甚至全部内容。只是由于中央高层在成立国家安全委员会、提出总体国家安全法、颁布新《国家安全法》时,就完全摆脱了对国家安全的传统认识、狭隘理解,形成了非传统的总体性国家安全思维和总体性国家安全认识,因而自上而下布置的国家安全安宣传教育的内容,就没有局限于反谍防谍和保密国家秘密,而是内容丰富的总体性国家安全。这样一种非传统的安全思维,并不是从2015年新《国家安全法》颁布实施开始,也不是从习近平2014年提出总体国家安全观开始的,而且也远早于中央2013年决定设立国家安全委员会,而是在世纪之交前后的官方文件中就渐露端倪了。“以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观”,虽然还不是一种广泛包纳外部和内部两个方面的总体性国家安全观念,但是其涉及的问题已经远远超越反谍防谍,甚至超越了军事国防,广泛包纳了政治、经济、军事等领域的国家安全。此后,在中共中央和中央政府各类重要文件中,“国家安全”就已经不再是狭隘的反间谍和防泄密,而是广泛包括传统与非传统两方面安全问题。然而官方这种早已形成的非传统安全观和非传统安全思维,长期以来并没有落实到国家安全宣传教育中。这一情况的改变,是在习近平2014年4月提出总体国家安全观之后开始的,但最明显的标志是2016年国家安全教育日之前中央国家安全委员会对国家安全宣传教育活动的布置与安排,特别是习近平就国家安全教育日所作指示,以及《总体国家安全观干部读本》的出版发行。习近平关于国家安全教育的指示,以及由中央国安办主持编写的《总体国家安全观念干部读本》,体现非常完整地体现了总体性国家安全,其中具体内容就是总体国家安全。

 

  2016年4月10日,第一个法定“全民国家安全教育日”来临前夕,习近平指示说:“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。实现中华民族伟大复兴的中国梦,保证人民安居乐业,国家安全是头等大事。要以设立全民国家安全教育日为契机,以总体国家安全观为指导,全面实施国家安全法,深入开展国家安全宣传教育,切实增强全民国家安全意识。要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民,动员全党全社会共同努力,汇聚起维护国家安全的强大力量,夯实国家安全的社会基础,防范化解各类安全风险,不断提高人民群众的安全感、幸福感。”

 

  习近平在此提出要“深入开展”的“国家安全宣传教育”,已经不是过去那种仅限于反谍保密的国家安全宣传教育,而是总体国家安全观论及的总体性国家安全宣传教育,其主要内容就是总体国家安全观、新《国家安全法》,而且宣传教育的组织者也不再是过去的国家安全部和地方国家安全厅局,而是从上到下的统领性国家安全领导机关,即中央的国家安全委员会、国家安全委员会办公室,以及组成人员不同以往的地方各级国家安全领导小组。

 

  从2016年4月人民出版社出版的《总体国家安全观干部读本》可以看出,在2014年4月15日习近平提出总体国家安全观后,国安办就已着手编写以总体国家安全为主要内容的宣传教育材料。2016年4月由人民出版社出版、16日起在全国新华书店销售的《总体国家安全观干部读本》,正是一本以总体国家安全观和新《国家安全法》为主要内容的国家安全宣传教育读物。该书编委会主任由中央国家安全委员会办公室主任栗战书担任,第一副主任是国安办常务副主任蔡奇,第二副主任是中国社会科学院副院长王京清,第三副主任是中共中央宣传部常务副部长黄坤明,编委员其他成员则来自党政军各个部门。这样的编委会阵容,给出的明确信号就是,国家安全宣传教育不再是国家安全部和地方国家安全厅局一家的事情,而是广泛涉及党政军各个领域的事情。国家安全宣传教育活动的主体由此发生重要变化。从内容上看,《总体国家安全观干部读本》前置习近平4月10日关于国家安全宣传教育的批示,后附新《国家安全法》,正文五章广泛涉及总体国家安全观的各个方面。正如该书“引论”所说,《总体国家安全观干部读本》“是在全面学习和认真梳理习近平总书记的总体国家安全观及其相关重要论述基础上设计而成的,主要观点、基本诊断忠实于愿意、原著,并适当展开论述。”[29]该书第一章题为“深刻领会和准确把握总体国家安全观”,分三节讨论了“总体国家安全观的形成背景”、“总体国家安全观的提出”和“总体国家安全观的重大意义”。第二章题为“坚持走中国特色国家安全道路”,分五节讨论了“坚持党对国家安全工作的绝对领导”、“坚持国家利益至上”、“坚持以人民安全为宗旨”、“坚持共同安全”和“坚持促进中华民族伟大复兴”。第三章题为“切实维护重点领域国家安全”,分十二节讨论了政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益等十二个方面的安全维护问题。第四章是“加强国家安全法治建设”,分三节讨论了“坚持依法维护国家安全”、“《国家安全法》的制定”和“《国家安全法》的主要内容”。第五章是“努力践行总体国家安全观”,三节内容分别是“各级党委政府要贯彻落实党中央的部署”、“广大干部要增强维护国家安全的自觉性”和“维护国家安全是全社会的责任”。

 

  在《总体国家安全观干部读本》出版前后,从中央到地方,各级国家安全领导机关、国家安全部和国家安全厅局、宣传教育部门,还安排部署了一系列其他形式的国家安全宣传教育活动。例如,中央电视台在2016年4月15日《新闻联播》节目录中,头条播出“习近平在首个全民国家安全教育日之际做出重要指示强调汇聚起维护国家安全强大力量 不断提高人民群众安全感幸福感”消息。同日,“焦点访谈”节目播出“致命的密码 身边的‘暗战’”,介绍了令人震撼的“黄宇间谍窃密案”。同日其他时段,央视动态播出了“反间谍法:参与间谍行为要及时坦白改过自新”、“身边的‘暗战’:诱惑加威胁不经意间落陷阱”等。此前此后,央视不同频道两次播出以总体国家安全观为主要内容的政论节目“总体安全 固本宁邦”。这一政论节目,以总体国家安全观和新《国家安全法》为主要内容,从传统和非传统多个方面介绍了当前中国的国家安全形势和动态,提醒人们要自觉从多方面维护国家安全。

 

  在此前后,即便是国家安全部和地方国家安全厅局,在继续宣传反谍保密工作同时,也拓展了国家安全宣传教育的内容,而且把总体国家安全观和新《国家安全法》置于国家安全宣传教育的首要地位。例如,北京市国家安全局在2016年国家安全教育日前推出的动漫系列,既有《反间谍法》专集,也有新《国家安全法》专集。再如,江苏省国家安全厅和教育厅根据以往国家安全教育进学校的经验,修订编写新的中小学国家安全教育系列读本,把国家安全教育从过去的反谍保密教育推进到总体国家安全教育新阶段。2016年4月15日第一个全民国家安全教育日到之际,这套新编国家安全教育读本陆续进入江苏省部分中小学,成为在中小学开展总体性国家安全教育的好教材。与此同时,司法部、全国普法办也发出了深入开展国家安全法普法宣传的通知,要求认真学习习近平关于国家安全工作和总体国家安全观的系列重要论述,全面学习宣传总体国家安全观的战略思想,大力宣传《国家安全法》等法律法规和基本知识。为此,司法部还提出一系列具体要求。也是在第一个国家安全教育日前后,湖北各地开展了内容丰富、形式多样的国家安全宣传教育活动,其中最重要的内容之一,就是向广大干部群众讲解总体国家安全观和新《国家安全法》。2016年8月,人民出版社出版了从小学到大学六本一套的《国家安全教育》读本,为全国各地在各级各类学校深入开展总体性国家安全教育提供了一套教材和教学参考书。2016年9月新学期到来之际,国际关系学院和智慧树在线教育平台联合开发的慕课“解码国家安全”在全国高校推广,首次就有18所高校选课,在线学习的有近2000名学生。

 

  事实上,早在20世纪90年代中期,国际关系学院就开设了国家安全教育课程。随着国家安全教学的深入发展,他们从1997开始着手编写国家安全学教材,并在2002年内部出版了《国家安全学基础》,2004年公开出版了《国家安全学》教材,初步构建了一个包容传统与非传统多方面内容的国家安全学理论体系。以此为基础,国际关系学院把“国家安全学”课程列为全校通识课,对全体在校生进行普遍的国家安全通识教育。在这个过程中,国际关系学院的李竹教授2004年出版了首部《国家安全法学》,并被列为21世纪法学规划教材。2006年,浙江大学余潇枫教授主编出版了《非传统安全概论》。2008年,国防大学杨毅教授主编出版了《国家安全战略理论》。2013年,军事科学院薛翔研究员主编出版了《国家安全战略学教程》。2014年,国际关系学院李文良教授出版了中国首部《国家安全管理学》。同年,国际关系学院刘跃进教授出版了专门研究国家安全学科建设的专著《为国家安全立学——国家安全学科的探索历程及若干问题研究》。这一系列成果,为中国国家安全学理论创新、学科建设和专业设置,奠定了良好基础。

 

  在新《国家安全法》规定“将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系”的情况下,国家安全学科建设和专业教育开始进入新阶段。2016年4月16日,教育部副部长刘利民在《光明日报》发表题为《把国家安全教育纳入国民教育体系》的文章,介绍了落实“将国家安全教育纳入国民教育体系”的计划。按照这位教育行政官员的介绍,国家安全法教育将纳入《青少年法治教育大纲》,同时还要编写国家安全教育学生读本,系统规划和科学安排国家安全教育的目标定位、原则要求、实施路径。他介绍说,要发挥课堂教学主渠道作用,分阶段、分层次安排国家安全教育内容,构建大中小学有效衔接的国家安全教育教学体系。教育行政机关将会同有关部门研究建设国家安全教育教学资源库,在已开设的15门直接相关在线开放课程的基础上,为学生提供更多的学习资源。同时,还将深入实施中国特色新型高校智库建设推进计划,组织开展国家安全专题研究,为维护国家安全提供智力支持。在阐述“加快培养国家安全工作专门人才和特殊人才”时,刘利民说,中国已开设了与国家安全相关的信息安全、信息对抗、保密管理等3个本科专业,共布点115个。2015年设立“网络空间安全”一级学科,29所高校新增列或调整设立博士学位授权点,系统培养高层次网络安全人才。同时他还指出:鼓励有关学位授予单位按照有关规定,加强国家安全各领域的人才培养工作;组织国家安全相关专业教学指导委员会,制定完善教学质量国家标准,作为专业准入、专业建设和专业评价的依据;联合有关部门实施“卓越工程师教育培养计划”,建立高校与行业企业联合培养人才的新机制,有针对性地培养适应国家安全工作需要的高素质工程技术人才。[30]

 

  目前,虽然在中国高等教育目录中已有军事学、公安学、外交学、保密学等传统国家安全学科和专业,也出现了信息安全、网络安全、生态安全等学科和专业,但还没有能够统领上述专业的“国家安全学科”。在国家安全委员会设立、总体国家安全观提出、国家安全法律体系初步完善、国家安全战略布局已经形成的今天,设立具有统领全面性质的国家安全学科,已成迫切需要和当务之急。鉴于这一客观形势和态势,可以预期的是,一些高校将近几年内开设国家安全专业,并开出系列国家安全课程,国家安全专业教育很快就会成为现实。不久的将来,国家安全学专业必定成为我国高等教育专业目录中的一个重要专业甚至是一级学科,开始招收国家安全学专业本科生、研究生、博士生,为我国国家安全事业培养高级别、高素质的专门人才。

 

  新《国家安全法》不仅规定国家安全要进入国民教育体系,而且还要求进入公务员培训体系。事实上,在中央于2013年11月提高设立国家安全委员会的决定,习近平对即将成立的国家安全委员会的职责作了简要说明之后,各级各类党校和行政学院,就开始针对党政干部开设了不同形式的国家安全课程或讲座。例如,2014年初,国家行政学院通过“中国公务员培训网”向全国推广“中国国家安全顶层设计新思路”的网络课程,着重讲解中共十八届三中全会关于设立国家安全委员会的决定和习近平这次全会上关于国家安全的论述。2016年初,国家行政学院又通过中国公务员培训网面向全国公务员推出“全面保障国家安全”系列微课,其内容包括。

 

  由此可见,中国的国家安全宣传教育,在最近几年已经发生了深刻变化,教育内容从片面的反谍保密走向全面的总体性国家安全,教育主体从负责反谍和情报工作的国家安全部和国家安全厅局扩展到国家安全委员会、国家安全领导小组,以及各级各类学校、党校和宣传部门,教育形式也日益丰富多彩、科学理性、系统全面。未来几年,国家安全宣传教育将进一步拓展和深化,一批国家安全课程、专业、学科将登台入室,从而使国家安全教育日益走向正规、科学、全面。

 
 

  附:刘跃进学术简历
 

  刘跃进,男,1959年1月生,山西临猗人,国际关系学院公共管理系教授,国家安全学创始人,主要从事国家安全理论与实践的教学与研究工作,先后出版了《国家安全学》、《为国家安全立学》等学术著作10多部,发表了《论保障我国国家安全的五项战略需要》、《政治安全的内容及在国家安全体系中的地位》等学术论文50多篇,其中《十年改革中价值观的十个转变》和《政治安全的内容及在国家安全体系中的地位》被《新华文摘》转载。2004年主编出版的《国家安全学》开创了“国家安全学”这门新兴学科,先被评为北京市高等教育精品教材,后又获得北京市政府奖,在学科理论构建方面填补了我国社会科学领域的国家安全研究与学科空白,在学界、政界和社会上产生了广泛而深远的影响。主持开设的“国家安全学”课程,在国内高校处于领先地位,先后被评为校级精品课和北京市精品课。领衔策划了《中国国家安全年度概览》,并担任了《2006年中国国家安全概览》和《2009年中国国家安全概览》的主编。独立撰写的《要充分认识并严肃对待公平正义对国家安全的影响》,2010年被国家教育部评为高校哲学社会科学研究优秀咨询报告。2012年策划并主持了“中国国家安全年度十大事件调研”项目,目前已连续5年公开发布国家安全十大事件。主持完成国家社会科学基金特别委托项目《总体国家安全观视野下文化安全概念范畴研究》和多项省部级研究项目。曾就国家安全问题为中央国家安全领导小组办公室、中央国家安全委员会办公室、中共中央办公厅法规局、国务院法制办、中宣部、公安部、科技部、水利部、国家语委等党政机关提供咨询意见,许多观点和建议被中央采纳,并在近年来我国国家安全总体布局及习近平总书记所提“总体国家安全观”中得以体现。

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